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«Huerta Quintanilla, Rogelio Ventajas comparativas y política industrial en una economía abierta Investigación Económica, vol. LXVIII, núm. 269, ...»

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Hay que aclarar que “la expresión etapas, se usa aquí para denotar los cambios que ocurren más o menos continuamente a lo largo del tiempo, no los cambios discretos, de escalones” (Balassa 1988:238). Por lo tanto, se debe entender que el paso de una etapa a otra no es un salto notable y visible, pero que ineludiblemente ocurre cuando se modifica la composición de las exportaciones como resultado de cambios en la cantidad y calidad del capital utilizado (que es el mismo sentido que le dan a la acumulación interna Bell y Pavitt 1995). Aunque Balassa no da una explicación de las causas de la acumulación de capital, ni es su propósito hacerlo, este enfoque tiene implicaciones relevantes para la política industrial de un país pues permite prever la dirección en que se puede mover la ventaja comparativa: y esta previsión pueden hacerla los gobiernos para adaptar y orientar su política económica de mediano y largo plazo. La idea de las etapas es pertinente para expresar que no es una sola definición la que se tiene que hacer, sino que la política industrial tiene que adecuarse conforme a las propias transformaciones generadas por ella.

Una preocupación que aparece cuando se está tomando sólo el lado productivo es el problema de la demanda de los bienes que se están ofertando en el mercado de una manera creciente. Aunque como se puede ver con el ejemplo del calzado, esto depende de las estructuras de mercado y de las estrategias internacionales que diseñan las empresas transnacionales. Según Balassa, este fenómeno de la demanda también puede ser enfrentado, aunque

sólo parcialmente, con la perspectiva de etapas de la ventaja comparativa:

“El enfoque de etapas de ventaja comparativa nos permite disipar también 126 R������ H����� Q���������� ciertas dudas acerca de la restricción de la demanda externa bajo la cual se afirma que operan los países en desarrollo. Cuando los países avanzan en su escala de ventaja comparativa sus exportaciones pueden sustituir a las exportaciones de los países que se catalogan en un nivel superior” (Balassa 1988:239).

El proceso de industrialización, guiado por las ventajas comparativas sociales de un país, puede ser una estrategia de corto, mediano y largo plazo, que es dirigido por la política nacional de un gobierno, y la posibilidad de influir en tal dirección es lo que da sentido a este artículo. Expuesto nuestro enfoque de política industrial, es conveniente revisar la política industrial de una economía abierta pensada y aplicada para el caso de México.

C������ �� �� �������� ���������� �������� �� M����� Sánchez et al. (1994) describen, de manera sistematizada, los instrumentos de que dispone esta política de industrialización en condiciones de una economía que se está liberalizando. Por esta razón, la clasificación y descripción de la política industrial frente a la apertura externa que a continuación se presenta se basa en el análisis de Sánchez et al. (1994), que es un excelente resumen del enfoque que, con la liberalización comercial, propugna por una limitada y “óptima” intervención estatal. Obviamente esta es una visión de la política industrial que desde nuestro punto de vista está equivocada, pues en el fondo plantea que la mejor política industrial es la que no existe. Entre menos gobierno, mejor para la economía.

Desde el punto de vista de Sánchez et al. (1994:61), la nueva política industrial tiene dos tipos de instrumentos: los de corte horizontal y los de tipo vertical. Los primeros afectan por igual a todas las empresas y no eligen ganadores. Los de tipo vertical “se aplican, sobre todo, en el caso de sectores que requieren apoyo para lograr la transición hacia el nuevo modelo económico”. Estos últimos son los denominados programas sectoriales y aparentemente son los menos importantes en una estrategia de esta naturaleza.

V������� ������������ � �������� ���������� La política industrial horizontal dispone de muchos instrumentos pero aquí sólo se van a destacar los de mayor relevancia. Se pueden identificar seis áreas donde la intervención estatal se justifica para mejorar la competitividad de la industria: 1) la promoción de la inversión y del comercio exterior; 2) la política comercial; 3) la normalización de los productos y el impulso a la calidad de los mismos; 4) la modernización tecnológica; 5 la capacitación del personal y 6) la política de financiamiento.

1) La promoción de la inversión y el fomento a las exportaciones tiene tres mecanismos: a) el sistema impositivo, b) los estímulos a la inversión nacional y extranjera y c) los programas de apoyo a las exportaciones. Con respecto al primero (a), “México ha establecido un sistema impositivo de lo más moderno, avanzado y competitivo del mundo” (Sánchez et al.

1994:62). En este sentido se puede concluir, con los autores, que con leves ajustes (las cuotas de seguridad social), no hay mucho que hacer respecto a la imposición para dotar de mayor competitividad a la economía mexicana.

Con relación a (b), la desregulación y la creación de un ambiente macroeconómico estable (con tasas de interés a la baja) ha dado mejores condiciones a la inversión privada; además, con los cambios en la legislación en materia de inversión extranjera, se ha obtenido una buena respuesta: “Un programa que ha resultado especialmente exitoso ha sido el de promoción de la inversión extranjera” (Sánchez et al. 1994:68). Por último, con respecto a esta área de intervención estatal, c) fomento a las exportaciones, Sánchez et al.





(1994) afirman que el gobierno se ha convertido en un verdadero impulsor

de la actividad económica de los particulares a través de varias palancas:

“Entre los instrumentos de promoción se cuenta con los programas Altex, Ecex, Pitex y Draw Back, los cuales apoyan y estimulan la competitividad de los diversos participantes de acuerdo con sus necesidades peculiares en la actividad exportadora nacional” (Sánchez et al. 1994:67). Los mayores estímulos que el gobierno aporta a la exportación de los particulares se canaliza a través de estos cuatro programas: Empresas Altamente Exportadoras (Altex), Oferta Exportable de Pequeños Productores (Ecex), Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación (Pitex) y Devolución de Impuestos para las Empresas que Exportan (Draw Back).

128 R������ H����� Q���������� Como se puede apreciar, en esta primera área de influencia del gobierno, tal vez sólo los que se conservaron después de la firma del TLCAN tienen o pueden tener algún grado de discrecionalidad y de influencia (dependiendo de la magnitud del presupuesto) para que la toma de decisiones pueda incidir en el monto y la composición de las exportaciones. Pero en general pareciera que en este enfoque no existe ningún interés por favorecer a aquellos sectores productivos que más aportan o pueden aportar a la economía nacional. En este modelo de política industrial lo importante es que el gobierno no intervenga y si interviene lo haga sin favorecer o perjudicar a ninguna actividad productiva.

2) La política comercial se ha encaminado hacia la reducción proteccionista, así como a la búsqueda de la firma de tratados comerciales internacionales. Según Sánchez et al. (1994:72), “el perfeccionamiento de la apertura ha redundado en una mayor competitividad. Merced a la apertura, los productores han podido tener acceso a insumos de precio y calidad internacionales, lo que ha contribuido a reasignar los recursos de la economía de manera más eficiente, así como a revertir el sesgo antiexportador del aparato productivo”. Lo cual, según su análisis, junto con la firma de tratados comerciales, ha resultado beneficioso para incrementar la competitividad de la industria manufacturera mexicana.

No obstante, los acuerdos comerciales deberían haberse aprovechado para impulsar y posicionar a lo sectores productivos en que México puede utilizar y aumentar sus ventajas comparativas, pero esto no se procuró o no parece que haya sido de interés.

3) Según Sánchez et al. (1994), la normalización de la producción industrial elaborada en México ha contribuido a mejorar la calidad de dicha producción y por tanto a aumentar sus grados de competencia en el mercado internacional.

Esta medida es a todas luces adecuada, pero aplicada de manera indiscriminada no toma en cuenta la posibilidad de mejorar o de impulsar más las actividades productivas en las que México ostenta mayores ventajas comparativas.

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4) La modernización tecnológica, al decir de Sánchez et al. (1994:81), ha dado un giro de 180°, ya que “[h]oy se promueve la transferencia de tecnología pues se considera un vehículo eficiente y rápido para adoptar la nueva tecnología […] Hoy se protege con una ley avanzada a quienes innovan y desarrollan tecnología[…] Hoy se promueve el desarrollo tecnológico de los particulares y sus vínculos estratégicos con el sector académico”. Pero como afirman Sánchez et al. (1994:83), a pesar de la existencia de externalidades en el aprovechamiento del desarrollo tecnológico y de la presencia de mercados imperfectos en el comercio tecnológico y en el financiamiento de la tecnología, “ninguno de estos argumentos llevaría a la conclusión de que el gobierno debe servir a los particulares en el desarrollo de tecnología”.

Es decir, mientras menos intervenga el gobierno en el impulso tecnológico del país, mejor.

5) Sánchez et al. (1994) refieren la capacitación de la mano de obra a la formación de capital humano en tres niveles: la capacitación en el trabajo, la asistencia técnica y el desarrollo empresarial. “El programa más eficiente que aplica el gobierno para apoyar la capacitación es el Programa de Calidad Integral y Modernización (CIMO) […] Hasta principios de 1994, se había atendido a 28000 empresas y a más de 84000 trabajadores” (Sánchez et al.

1994:92). Como es obvio estos resultados son bastante magros, sobre todo si se les compara con la población económicamente activa. Además, podrían elaborarse programas de capacitación más dirigidos para trabajadores, técnicos y empresarios que los especializaran en las áreas donde la producción evidencia cuellos de botella y pueden ampliarse las ventajas comparativas en relación con la producción en el resto del mundo.

La conclusión obvia es que en este aspecto el gobierno no debe intervenir o debe hacerlo solamente a través del sistema de investigación ya existente.

6) La política de financiamiento está determinada por las condiciones en que los bancos privados ofertan los recursos a las empresas. La reducción de los costos financieros de las empresas productivas está delimitada por el funcionamiento de los intermediarios monetarios. Evidentemente el financiamiento bancario en México ha funcionado de manera muy insuficiente, sobre todo después de la crisis de 1994. Por lo cual todavía se está 130 R������ H����� Q���������� esperando que los bancos cumplan con su función central: financiar las actividades productivas. Aquí el gobierno puede incidir para orientar dicho financiamiento a las actividades con mayor potencial dadas las ventajas comparativas del país.

En estas seis áreas de posible influencia del gobierno, se han restringido de manera sobresaliente los instrumentos de que puede disponerse para influir y reactivar la industrialización, lo cual está acorde con una visión de la política industrial que sustenta la no intervención gubernamental. Pero dentro de la política aplicada, existen programas de tipo vertical que son más sectoriales y que se revisan a continuación.

El principal problema que se detecta en estos programas sectoriales es que no se explicitan los criterios mediante los cuales se seleccionaron las actividades productivas que resultaron beneficiadas. Y este es nuestro punto central: hay que seleccionar los sectores productivos que más aporten a la productividad y el empleo en el sistema económico de México mediante las ventajas comparativas potenciales.

Aparentemente para los diseñadores de la nueva política industrial, en condiciones de apertura externa este asunto no es relevante y lo que importa es lo que hagan las empresas. Sin embargo, al revisar lo que ellos dicen sobre el éxito de la política aplicada uno lee que: “Las empresas más dinámicas, con mayor comprensión de las nuevas oportunidades y los nuevos retos, han efectuado las inversiones indispensables para modernizar sus instalaciones, adquirir la nueva tecnología y fortalecer sus redes comerciales. Este ha sido el caso de sectores como los del cemento, vidrio, automotriz y autopartes, electrónica, química, farmacéutica, celulosa y papel, textil y confección, entre otros muchos” (Sánchez et al. 1994:108). Sánchez et al. (1994:110) explican que cinco de esos ocho sectores se encuentran localizados en los programas del gobierno que apoyan a las empresas industriales “que estaban enfrentando las mayores dificultades del ajuste”. Las cinco ramas que están incluidas en los 34 programas sectoriales y que aparecen dentro de los sectores enunciados en el párrafo anterior son: vidrio, electrónica, química, farmacéutica y textil y confecciones. Es decir la mayor parte de los sectores exitosos lo V������� ������������ � �������� ���������� son porque el gobierno ha intervenido directamente mediante su política sectorial.

Desde nuestro punto de vista, el enfoque empleado oficialmente para diseñar y aplicar la política industrial en condiciones de apertura externa no es adecuado para retomar el proceso de industrialización.



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